قضايا العمران كفكر احتوائي مدروس في الجمهورية الجديدة
الدكتور عادل عامر
تم تعريف التنمية العمرانية المستدامة في المادة الثانية من قانون البناء الموحد على أنها "إدارة عملية التنمية العمرانية بالاستغلال الأمثل للموارد الطبيعية المتاحة لتلبية احتياجات الجيل الحاضر دون التأثير على فرص الأجيال القادمة". لكن سياسات الدولة لا تعكس السعي نحو تحقيق التنمية العمرانية المستدامة إلى الآن. بدايةً، اتجهت سياسة العمران في مصر في العقود السابقة بشكل كبير نحو المدن، وتخلفت تنمية القرى المصرية بصورة واضحة. فقد نالت المدن القدر الأكبر من الموارد المالية، ولم يحظى الريف بمثل هذه الأفضلية، إذ أن وضعه تحت الإدارة المحلية وبرامجها جعله محروماً بشكل كبير من موارد الإدارة المركزية. لهذا تخلفت تنمية الريف، ولم تتم تنمية المستوطنات البشرية بصورتها الأشمل كما أوصت أجندة الموئل في عام 1996. إلا أن الدولة أطلقت بعد 11 عام من الأجندة، في عام 2007، برنامج قومي للقرى الأكثر احتياجاً، بتمويل من جهات محلية ودولية.
وبالتركيز على التنمية الحضرية، هناك أيضاً تفاوت كبير بين القاهرة وباقي المحافظات وحتى بين أحياء القاهرة المختلفة، حيث تتحصل القاهرة على نسبة كبيرة من مخصصات التنمية نظراً لمركزية الدولة ومركزية التخطيط،4 تلك المركزية التي دعت أجندة الموئل إلى عكسها لضمان تنمية متوازنة بين الأقاليم المختلفة وعدالة في توزيع الموارد العامة
.[iii] مركزية الدولة تلك أدت أيضاً إلى سوء عملية إدارة الأراضي، فبدلاً من استخدامها لتلبية احتياجات الأجيال الحاضرة والمستقبلية من الإسكان، تم استغلالها لتعظيم الأرباح وإيرادات الدولة. وتوضح سياسة الدولة – المُتبعة منذ عدة عقود – في بناء مجتمعات عمرانية جديدة في الصحراء مدى سوء تلك العملية من قبل هيئة المجتمعات العمرانية الجديدة.5 وقد تم انتقادها من قبل مسئولين حاليين في الحكومة المصرية مثل نائب وزير الإسكان (د/أحمد درويش)، بالإضافة إلى المنسق الحالي للتحالف الدولي للموئل في مصر (جوزيف شكلا). تنبع سوء عملية إدارة الأراضي في مصر بشكل رئيسي من فلسفة "الأرض كمورد مادي"، أي استغلال أكثر المصادر توفرًا في مصر – الأراضي – كوسيلة لتمويل عجز الميزانية وزيادة الموارد العامة.
من ناحية أخرى، اعتمدت استراتيجية التنمية العمرانية في مصر بشكل عام وفي المدن الجديدة على وجه الخصوص على فلسفة "المساكن الحديثة"، حيث تعتقد الدولة أن توفير وحدات سكنية بأحدث مواد البناء كافي لتوفير المسكن الملائم كما ذكر بالتقرير الوطني لجمهورية مصر العربية، في 2016، وهو ما يتعارض أيضاً مع مفهوم المسكن الملائم الذي تبنته أجندة الموئل والمتفق عليه عالمياً في العهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية. ففي أدبيات العمران الحديثة، ينبغي أن يكون الإنسان هو محور التنمية، وتوفير المسكن الملائم هو أكثر من وحدة سكنية، وأن الأرض لها وظيفة اجتماعية تجاه المجتمع ككل، وعلى الأخص ذوي الاحتياج الأكبر (التحالف الدولي للموئل – شبكة حقوق الأرض والسكن، 2016).
خصائص المسكن الملائم طبقاً للأمم المتحدة - مكتب المفوض السامي لحقوق الإنسان (جرافيكس: مبادرة تضامن)
خصائص المسكن الملائم طبقاً للأمم المتحدة – مكتب المفوض السامي لحقوق الإنسان (جرافيكس: مبادرة تضامن)
أمّا بالنسبة لعمران المدن القائمة، يتم اتباع سياسة المخططات الاستراتيجية والتفصيلية للتنمية والتي تعدها الهيئة العامة للتخطيط العمراني. تلك المخططات من المفترض أن تعكس احتياجات السكان وتحاول استغلال الموارد المتاحة لتلبيتها، لكن عملية إعدادها لا تتم عن طريق المشاركة الشعبية بالشكل الذي أوصت به أجندة الموئل في عملية التمكين والمشاركة. طبقاً للمادة 14 من قانون البناء الموحد، يتم دعوة شركاء التنمية من المواطنين وممثلي المجتمع المدني وجهات أخرى اثناء عملية إعداد المخطط من خلال الإعلان في جريدتين واسعتي الانتشار وعقد جلسات استماع عامة. إلا أن القانون لا يحتم موافقة المواطنين أو المجتمع المدني على المخطط ويكتفي فقط بموافقة المجلس الشعبي المحلي (المنحل منذ 2012). ذلك أن جلسات الاستماع تلك تعتمد بالأساس على إرادة متخذي القرار للاستماع إلى المواطنين والاعتداد بآرائهم وملاحظاتهم. فهناك جلسات استماع تهدف فقط إلى إعلام المواطنين بالقرارات التي سبق واتخذها المسئولون. وأخرى نقاشية يتبادل جميع الأطراف فيها آرائهم ومقترحاتهم، لكن نتائج تلك الجلسات في نهاية الأمر غير ملزمة لمتخذي القرار. وأخيراً، هناك جلسات استماع تتميز بوجود مناظرات وتصويت لصالح قرار معين يتم اتخاذه خلال الجلسة، وعادة ما يكون هذا القرار ملزماً للجهة التنفيذية. إلا أن الممارسات الفعلية لجلسات الاستماع تشير إلى أن الكثير منها لا يؤدي إلى دمج المواطنين والمجتمع المحلي بشكل حقيقي في عملية التخطيط العمراني. ويتحول الكثير منها إلى عملية صورية بغرض تلبية أحد متطلبات إعداد المخططات. فعلى سبيل المثال، أوضح استطلاع رأي لعينة عشوائية بخصوص جلسة الاستماع المنعقدة في مدينة الغنايم بأسيوط، أن تقريباً 10% فقط من تلك العينة على علم بعملية إعداد المخطط الاستراتيجي لمدينتهم، وأن حوالي 7% فقط من هذه العينة كانوا على علم بجلسة الاستماع.6
أمّا بخصوص المناطق اللارسمية في المدن القائمة، فكان يتم التعامل معها بسياسة رد الفعل. قبل صدور أجندة الموئل لعام 1996، أطلقت الدولة في عام 1993 برنامج قومي لتطوير المناطق اللارسمية كرد فعل لما حدث من تهجير السكان من منازلهم المهدمة نتيجة لزلزال القاهرة 1992 وانتشار الحركات الإسلامية في إمبابة بالجيزة. ثم مرة أخرى، تفاعلت الدولة مع حادثة انهيار صخرة الدويقة بمنشية ناصر في عام 2008، وأنشئت صندوق تطوير المناطق العشوائية (الصندوق اختصاراً) في نفس العام بهدف "حصر المناطق العشوائية وتطويرها، وتنميتها، ووضع الخطة اللازمة لتخطيطها عمرانياً، وإمدادها بالمرافق الأساسية، من مياه وصرف صحي وكهرباء." (صندوق تطوير المناطق العشوائية، 2008). من خلال الصندوق تم تصنيف المناطق اللارسمية إلى مناطق غير آمنة ومناطق غير مخططة، ذلك التصنيف متبع حتى الآن، وعلى أساسه يتم التعامل مع المناطق اللارسمية. نستطيع القول أيضاً، أن وضع المناطق اللارسمية ضمن قائمة أولويات الحكومة لم يكن لتأثير أجندة الموئل وإنما جاء كرد فعل للتغيرات المحلية التي تحدث في العمران المصري. حالياً، يتبع الصندوق نهج "التنمية الموجهة للإنسان" (Human-centered Development) حيث يكون المواطن المصري هو موضع الأولوية في التنمية. بدأ ذلك في عهد وزارة الدولة للتطوير الحضري والعشوائيات التي استمرت لعام واحد فقط (2014-2015). وضح ذلك جلياً في تعامل تلك الوزارة – والصندوق حالياً – مع قضية مثلث ماسبيرو، حيث اجتمعت الوزيرة – د/ ليلى إسكندر – آنذاك مع الأهالي والمجتمع المدني في أكثر من مناسبة لمناقشة عملية تطوير المنطقة. إلا أن العقبات الخاصة بآليات التمويل والصيغ القانونية للحيازة تقف حائلاً أمام المضي قدماً في تنفيذ ذلك المشروع الذي يعده الصندوق من أنجح مشروعات تنمية المناطق اللارسمية.
على صعيد أخر، أطلقت الحكومة المصرية استراتيجية التنمية المستدامة: رؤية مصر 2030 بعد صدور أهداف التنمية المستدامة العالمية، ما يجعلنا نتساءل ما إذا كانت الحكومة المصرية الآن أكثر مواكبة للوثائق العالمية. إلا أن رؤية مصر 2030 لم تتضمن أي آليات لتنفيذ الاستراتيجية، ولم تُعد إلى الآن. وقد قامت مبادرة تضامن بتحليل رؤية مصر 2030 وموقعها من أهداف الأمم المتحدة للتنمية المستدامة في سلسلة مقالات، يمكن الرجوع إليها من هنا.
مشروعات التنمية
مشروعات التنمية هي تطبيق لسياسات واستراتيجيات العمران على أرض الواقع. انقسمت مشروعات التنمية العمرانية في مصر إلى مشروعات إسكان وبنية أساسية، ومشروعات دعم السياسات العمرانية والإدارة المحلية، وأخرى لتنمية المناطق اللارسمية. أقامت الدولة مشاريع إسكان اجتماعي في المدن الجديدة والقائمة. إلا أن معظم تلك المشاريع كما ذكرنا من قبل لم تحقق المسكن الملائم للمواطنين. ومن خلال برامج التنمية المحلية حاولت الدولة تحسين بعض الخدمات للمواطنين داخل المدن القائمة، إلا أن قلة الموارد المالية المخصصة للجهات المحلية – التي لم تتعدى 12 % من نفقات الدولة في عام 2011/2012 – حالت دون التطوير المطلوب.7 وذلك لمركزية الإدارة العمرانية التي مرة أخرى تعارضت مع أجندة الموئل، حيث تتراوح نسب انفاق الدول على الإدارات المحلية بين 20-40 % من مواردها العامة. أمّا مشروعات دعم السياسات العمرانية والإدارة المحلية فتمت على وجه الخصوص بالتعاون بين الحكومة المصرية وبين برنامج الأمم المتحدة للموئل ووكالة التعاون الألمانية العمران. من أمثلة تلك المشروعات مشروعي التنمية بالمشاركة في المناطق الحضرية وإنشاء وحدات تطوير المناطق الحضرية في المحافظات بدعم مالي وفني من وكالة التعاون الألمانية، ومشروع التخطيط الحضري للمدن الصغيرة بالتعاون مع برنامج الأمم المتحدة للموئل. مثل هذه المشروعات في إطارها المجرد يمكن اعتبارها نتيجة مباشرة لأجندة الموئل،
وذلك من خلال التعاون الدولي التي أوصت به الأجندة. لكن من جهة أخرى، هناك قصور كبير في الإدارة المحلية ما يَحوُل دون تحقيق التنمية المستدامة. على سبيل المثال، تم إنشاء وحدة التطوير الحضري في ديوان محافظة القاهرة عام 2007، وتم دعمها مالياً وفنياً وبناء قدرات الكوادر العاملة بها من خلال وكالة التعاون الألمانية، لكن بعد عدة سنوات بدأت الوكالة في إعادة تقييم هذه الوحدة، ووُجد أن دور الوحدة داخل المحافظة غير معروف، بالإضافة إلى عقبات في التواصل مع الإدارات الأخرى داخل ديوان المحافظة. ليس الهدف هنا التقليل من قيمة الوحدة، ولكن الإشارة إلى أن التعاون الدولي ليس "مصباح علاء الدين"، فحتى إذا كانت الجهات الدولية تتبع الأجندات العالمية فهذا لا يعني بالقطع تحقيق قيم تلك الأجندات على أرض الواقع. أمّا مشروعات تنمية المناطق اللارسمية في مصر كان ولا يزال مرتبط بحفنة من التجارب الناجحة والتي لم يتم تبنيها على المستوى القومي أكثر منه ارتباطاً بالأجندات والمواثيق العالمية. فقد تم تطوير حي السلام بالإسماعيلية عام 1979 بناءً على نموذج "الأرض والخدمات" بتمويل من الوكالة الأميركية للإنماء الدولي (USAID) (كليفورد كولبين وشركاه، 1983).[iii] وتم تطوير منطقة مساكن زينهم بتمويل من الحكومة المصرية بناءً على نموذج "التطوير في الموقع" in-situ development)) وهناك العديد من مشروعات تطوير المناطق اللارسمية التي تمت خلال الأربعة عقود المنصرمة.[iv] إلا أن الفيصل ليس عدد المشروعات، وإنما إلى أي مدى تحسنت أحوال المواطنين البسطاء القانطين بتلك المناطق. لا نستطيع الجزم في ذلك التساؤل، إذ أن دراسات متابعة وتقييم المشروعات لا تتم على النحو المطلوب، وهو أيضاً ما يعارض أجندة الموئل.
الحراك العمراني في مصر
على الجانب الأخر لما تقوم به الدولة، تطور الحراك العمراني في مصر من كونه مجرد حركة حقوقية تهتم بشكل رئيسي بقضايا الإخلاء القسري إلى شكل أكثر تكاملاً (نقصد بالحراك العمراني، تلك المبادرات المحلية المهتمة بقضايا العمران التي نشأت من المجتمع المدني). فظهرت حركة عمرانية جديدة في مصر – منذ عام 2011 – تحاول أن تُقّوم نهج الدولة في التعامل مع العمران المصري. تعمل تلك الحركة نظرياً وعملياً بالتوازي على المستوى المحلي الذي تعجز الدولة عن التعامل معه أو لا تراه. وقد نشأت مبادرات عديدة تختص بالعمران المصري، منها ما يبحث نظرياً في مشاكل العمران، وينتقد سياسات الدولة في التعامل معها، ويقدم حلولاً نظرية لتلك المشاكل مثل عشرة طوبة: الدراسات والتطبيقات العمرانية ومبادرة التضامن العمراني بالقاهرة. ومنها ما يتدخل بشكل عملي مثل مجاورة: جمعية الفكر العمراني ومختبر عمران القاهرة للتصميم والدراسات (Cluster) و تكوين لتنمية المجتمعات المتكاملة. ذلك أن جزء من هذا الحراك العمراني كان له تأثير في وضع المواد الدستورية سالفة الذكر من خلال وثيقة دستور العمران بالتعاون مع منظمات حقوقية مثل شبكة حقوق الأرض والسكن والمبادرة المصرية للحقوق الشخصية والمركز المصري للإصلاح المدني والتشريعي والمركز المصري للحقوق الاقتصادية والاجتماعية. كان لهذا الحراك دور أيضاً في مفاوضات تطوير مثلث ماسبيرو (حركة مد)، وهو الذي قدم للأمم المتحدة تقرير بديل "الاستعراض الدوري الشامل" (Universal Periodic Review) في عام 2014، ويساهم ذلك الحراك أيضاً في توفير بعضاً من الخدمات في المناطق اللارسمية مثل منشية ناصر وعزبة خير الله وغيرها.8
ذلك الحراك نشأ على أيدي ممارسين عمرانيين اكتسبوا معرفة نظرية وعملية من خلال تعرضهم لتجارب التنمية في مختلف البلاد، وحاولوا نقل تلك المعرفة إلى العمران المصري. اكتسب هؤلاء الممارسون المعرفة النظرية من أدبيات العمران العالمية من خلال كتابتهم لأطروحاتهم، حيث أن مرحلة التعليم الجامعي وما قبل الدراسات العليا في الكليات المصرية المتخصصة في العمران لا يُدرّس بها علوم الاجتماع أو الاقتصاد العمراني بشكل يسمح بفهم منظومة العمران في إطارها الشامل. أما المعرفة العملية، اكتسبها الممارسون من خلال احتكاكهم بالتجارب العالمية أو من خلال تطبيقهم لأدبيات العمران العالمية بعد تأطيرها لتناسب العمران المصري. ذلك الحراك العمراني يتم دعمه مالياً في معظم الأحيان من جهات مانحة محلية ودولية غالباً ما تتبع المواثيق الدولية ومنها أجندة الموئل لعام 1996. إلا أنه لم نجد تعليق أو نقد للأجندة من قبل الحراك العمراني في مصر، سوى المقالات التي نشرها التحالف الدولي للموئل في مصر للتعليق على أهمية الأجندة لمصر وأين نحن من تلك الأجندة. لا نستطيع الجزم بالطبع بأن ليس للأجندة أي تأثير على الحراك العمراني، لكننا نجد أن أجندة الموئل لم يكن لها دور رئيسي أو مباشر في نشأة هذا الحراك. إلا أننا نفهم العلاقة بين الحراك العمراني والأجندة من خلال أدبيات العمران العالمية. فنستطيع القول أن مبادئ والتزامات الأجندة هي ما اتفق واجمع عليه جميع شركاء التنمية من جدليات أدبيات العمران. وتظهر هنا فلسفة الأجندة في كونها مرجعية ترشد توجهات الجهات المختلفة ووثيقة لمراقبة أنشطة هذه الجهات، بدون إغفال كونها غير ملزمة. ومن خلال تلك الفلسفة يمكن أيضاً أن نفهم تأثير الأجندة على الدعم المالي للحراك العمراني. فمرجعية الجهات المانحة غالباً ما تكون هي تلك الأجندات التي لا يمكن مخالفتها ظاهرياً، ولكن المحرك الرئيسي لهذه الجهات هو أيدولوجياتها وسياساتها. فنجد على سبيل المثال، وكالة التعاون الألمانية تدعم بشكل خاص برامج التنمية بالمشاركة والإدارة المحلية. ويظهر أيضاً عامل أخر يؤثر على الدعم المالي للحراك العمراني، يمكن أو لا يمكن ربطه بالأجندات العالمية. فالعديد من القضايا الساخنة أو الموضوعات ذات الأولوية، مثل قضايا اللامساواة واللاجئين حالياً يتم انعكاسها أو لا يتم في الأجندات العالمية، ولكن بالتأكيد يتم توجيه الكثير من المنح للحراك للتعامل معها. لهذا نستطيع القول أن الأجندة عامل من عوامل عدة تؤثر في الدعم المالي للحراك العمراني في مصر، لكن إلى أي مدي يؤثر هذا العامل بالتحديد هو ما لا نستطيع الجزم به.